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    《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定》新聞發布會
    2021-07-21 12:33 來源: 海南省新聞辦公室 編輯: 符彩燕 【字體:   打印

    《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定》新聞發布會
    (2021年7月21日)



    陳曦:女士們、先生們,大家上午好,歡迎大家出席海南省新聞辦公室組織的新聞發布會。今天發布會的主要內容是對《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定》修訂情況進行介紹和說明。出席今天發布會的有省生態環境廳副廳長孔令輝先生、省生態環境廳生態環境保護行政執法局局長葉紅春先生、省生態環境廳生態環境保護行政執法局副局長伍榮先生。首先請孔令輝副廳長介紹相關情況。


    孔令輝:新聞界的各位朋友,大家上午好!首先借此機會感謝各位媒體朋友長期以來對海南省生態環境保護工作的關心與支持,希望我們一如既往的加強聯系,共同推動海南生態文明建設。在中國共產黨建黨100周年之際,很高興就《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定》(以下簡稱《基準規定》)修訂情況和大家交流。目前,我廳已印發《基準規定》,并于7月15日正式實施。為讓大家了解《基準規定》的主要內容,今天我將主要介紹《基準規定》四個方面相關情況:一是修訂的背景意義,二是修訂的依據和過程,三是重點內容,四是下一步工作打算。

    一、修訂的背景意義

    行政處罰自由裁量權,是指根據法律、法規、規章所規定的行政處罰種類和幅度,綜合考慮違法情節、違法手段、社會危害后果等因素對擬適用的行政處罰種類和幅度進行綜合裁量的權限。規范行政處罰自由裁量權是國務院關于規范行政執法要求的一項重要內容,也是進一步深化行政執法責任制的重要環節。2021年1月,中共中央印發的《法治中國建設規劃(2020-2025年)》明確要求,要全面推行行政裁量權基準制度,規范執法自由裁量權。全面規范行政處罰自由裁量權,合理限定行政處罰裁量幅度,既是生態環境行政執法機關規范行政權力和行政執法行為,進一步推進依法行政工作的需要,也是構建預防和懲治腐敗體系的需要。因此,根據有關法律、法規、規章的制定、修改、廢止等情況,對我省生態環境行政處罰裁量基準進行修訂完善,有助于進一步從制度與機制層面預防權力濫用,提高生態環境行政執法水平,為海南自貿港建設創造法治化的營商環境。

    二、修訂的依據和過程

    《基準規定》的修訂,主要依據《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《排污許可管理條例》等相關法律、法規和規章,并結合生態環境部的指導意見進行修訂。

    原《基準規定》,于2019年1月印發試行。根據《海南省行政規范性文件制定與備案規定》規范性文件試行的有效期一般不超過3年。為了保證《基準規定》的合法性和延續性,及時了解《基準規定》試行情況,我廳在2019年年底成立調研小組,開展前期調研工作,多次征求各市縣生態環境部門及綜合行政執法部門意見,并在時機成熟后,結合有關法律、法規、規章的制定、修改、廢止等情況,啟動《基準規定》的修訂工作。在修訂過程中,我廳先后在昌江、樂東、萬寧和??谡匍_片區座談會,充分聽取各市縣行政主管部門和一線執法部門的意見和建議,并組織國內生態環境領域資深執法專家對修訂稿進行評審,確?!痘鶞室幎ā穬热莺戏?、合理、過罰相當、公平公正。

    三、重點內容

    《基準規定》由“適用規則”和“裁量基準”兩大部分組成,其中“適用規則”共有17條,“裁量基準”共分11類,執法事項292項。具體如下:

    (一)全面推行行政裁量權基準制度。

    根據《法治中國建設規劃(2020-2025年)》要求,依據環保法律、法規、規章,結合《海南省生態環境保護綜合行政執法事項清單(2020年版)》,對生態環境行政執法事項進行全面梳理和更新,除了部分不存在裁量空間或沒有處罰標準的執法事項外,對生態環境行政處罰執法事項基本做到逐項編制“裁量基準”。修訂后的“裁量基準”從原來的5類增加到11類,涵蓋了建設項目、排污許可、大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢物污染、自然保護區、清潔生產、突發事件應急、海洋岸源污染、其他等類別,執法事項從原來的57項增加到292項,率先實現執法事項裁量基準全覆蓋,實現在生態環境行政處罰領域全面推行行政裁量權基準。

    (二)建立免罰清單制度。

    依據《行政處罰法》(2021修訂)關于不予行政處罰的最新規定,在“適用規則”中規定了17項不予處罰的情形,對不予行政處罰的事項具體化、標準化、精細化,是推行包容審慎監管的重要舉措,用簡明的免罰事項規范行政執法機關合法行使權力,可以提高執法效能,優化營商環境,激發市場活力,推動經濟社會高質量發展。

    (三)依法為小微企業“減負”。

    結合我省小微企業多的特點,尤其在起步階段的小微企業,因合法、合規意識較弱,容易出現輕微違法行為,《基準規定》適用規則明確了違法主觀惡意較小,且符合從輕、減輕處罰條件的小微型企業、個體工商戶或者自然人,可以按最低檔基準裁量處罰,在一定條件下對小微企業“無心之失”行為給予容錯改正機會,體現執法的“溫度”,避免“一刀切”執法,為市場主體發展壯大提供更加寬容的制度環境,增強企業發展信心。

    (四)建立寬嚴相濟行政執法機制。

    在免罰清單和對符合特定條件的小微企業從輕減輕處罰的基礎上,積極探索“人性化執法”、“柔性執法”,在“適用規則”中規定10項應當從輕、減輕處罰的具體情形,對違法情節較輕且能主動消除或者減輕違法行為危害后果的,在法定處罰幅度范圍內給予從輕、減輕處罰。同時,堅持“寬嚴相濟”、“剛柔并濟”,對違法情節較重、“屢教不改”等9項違法情形,在法定處罰幅度范圍內從嚴從重處罰,實行最嚴格的生態環境保護制度。

    (五)優化基本事實及處罰基準。

    對于一個條款中存在升格處罰的,既規定了基本違法行為的處罰,又規定了逾期不改正或拒不改正的處罰,原裁量基準將基本違法行為設定為輕微、一般,逾期不改正或拒不改正設定為嚴重、特別嚴重,即分別只有2檔基本事實和處罰基準。修訂后的“裁量基準”將存在升格處罰事項的違法行為進行區分,設定4檔基本事實和處罰基準,確保處罰金額均能到達上限和下限。同時針對建設項目類個別事項和固體廢物類部分事項的處罰金額幅度很高,設定了5檔基本事實和處罰基準,以縮小每一檔基本事實之間的處罰基準幅度,進一步優化處罰基準金額。

    (六)完善“裁量基準”的裁量因素。

    結合每一類違法行為的特點,補充完善裁量因素,一是增加企業規模、排污單位許可類別、項目位置等作為調節裁量因素。在水、氣等污染類中結合企業規模分別予以裁量;在違反排污許可管理制度類中,結合排污企業的管理類型,將違法主體分為重點管理、簡化管理予以分別裁量;在建設項目類違法事項中,將項目建設是否位于敏感區作為裁量因素。二是細化污染物的類別。對廢氣、廢水細分為有毒有害類、一般工業類等,并予以分別裁量。三是參照生態環境部《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》,在部分“裁量基準”中增加污染物排放去向(區域)、排污超標狀況、項目建設地點等因素。讓行政處罰的裁量更加客觀、全面和準確。

    (七)對“雙罰”執法事項增設個人處罰的裁量基準。

    行政處罰“雙罰”,是指對于單位或組織違法的,不僅應依法對單位實施行政處罰,還應(或可)對單位負責的主管人員和其他直接責任人也要依法給予行政處罰的法律責任制度。對規定“雙罰”的建設項目類、大氣污染防治類、土壤污染防治類、固體廢物污染防治類中實行“雙罰”的執法事項,增設18項個人處罰的裁量基準,使裁量基準體系更加完備。

    四、下一步工作打算

    我廳將認真貫徹落實《海南自由貿易港法》《行政處罰法》和省委省政府有關生態環境保護的要求,以最嚴格生態環境保護制度,守護海南的綠水青山。加大對市縣執法的指導力度,不斷優化執法方式,提高執法效能。對信用良好的守法企業,無事不擾。對因非主觀故意實施環境違法行為或輕微違法的企業主動跟蹤幫扶,切實做到處罰與教育相結合。對嚴重污染的違法企業利劍高懸,加大打擊力度,增加其違法成本,讓其不敢違法,不想違法,自覺守法。同時,通過執法稽查、案件評查等方式督促市縣規范行使行政處罰裁量權,為海南自由貿易港和國家生態文明試驗區建設貢獻生態環境執法力量。謝謝大家!

    陳曦:下面進入記者提問環節,提問前請通報所代表的媒體機構的名稱,現在開始舉手示意。

    答記者問


    海南廣播電視總臺國際傳播融媒體中心:注意到《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定》不予處罰事項由原來的3項增加至17項,此次修訂不予處罰內容與之前有何不同?


    葉紅春:2021年修訂的《行政處罰法》對不予處罰情形作出了新的規定,我們此次修訂的《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定》不予處罰的內容,一是嚴格依照《行政處罰法》關于不予處罰的規定,將不予處罰情形細分為“違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果,不予行政處罰”“初次違法且危害后果輕微并及時糾正,可以不予行政處罰”“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的不予處罰”三種情形。其中違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的情形10項,初次違法且危害后果輕微并及時糾正的情形7項,當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的列為一款。

    二是明確了哪些行為屬于違法行為輕微,如“建設單位未依法備案建設項目環境影響登記表,自檢查發現之日起7日內完成備案的”,較之前籠統描述為“違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果”沒有具體認定哪些違法情節輕微,新修訂內容更加具體、完善,給執法人員以明確指引,更便于一線執法人員操作。三是當事人有證據足以證明沒有主觀過錯不予處罰的,需要當事人自己提交證據,自證清白才能免于處罰,法律法規另有規定的除外。

    四是為了更好的貫徹落實《行政處罰法》,所以我們把《基準規定》實施時間定于2021年7月15日與新修訂的《行政處罰法》同時實施。五是“不予處罰”并不等同于“免責”。對不予處罰的輕微違法行為,生態環境執法部門將加強對違法主體的宣傳教育,通過責令改正、行政告誡、行政約談、行政指導等柔性措施進行糾正教育。同時,加強“雙隨機、一公開”監管,促進企業自覺守法。


    國際旅游島商報:我省存在小微企業眾多,這些小微企業大部分排污量相對小,經濟承受能力差,《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定》修訂時是如何考慮這些因素,做到過罰相當的?

    葉紅春:近幾年,我們在執法過程中,注意到我省小微企業較多,尤其在起步階段的小微企業,因合法、合規意識較弱,容易出現輕微違法行為,且這部分企業經濟承受能力較差,為有效避免出現“一罰就死”“一罰就關”情形,所以修訂前充分調研和聽取最具發言權的一線執法人員意見和建議。在制定規則時增加一條“對違法主觀惡意較小,且符合從輕或減輕處罰條件的小微型企業、個體工商戶或者自然人,可以按最低檔基準裁量計算處罰金額”,在一定條件下體現對小微企業“無心之失”行為給予容錯改正機會,避免“一刀切”執法,為市場主體發展壯大提供更加寬容的制度環境,增強企業發展信心。但是并非所有的小微企業、個體工商戶或者自然人的違法行為都可以按最低檔裁量基準計算處罰金額。首先要求違法主體主觀惡性要小,其次實施違法行為后需存在符合主動消除或者減輕違法行為危害后果等其他從輕或減輕情形才可能適用最低檔基準裁量。這里強調違法主體主觀惡性小,就限制了對使用“暗管、滲井、滲坑、偽造監測數據,或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物”等其他惡性違法行為不能適用該條進行裁量,如小微型企業、個體工商戶或者自然人實施了“利用暗管、滲井、滲坑、偽造監測數據,或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物”或者其他污染后果嚴重的違法行為一樣依法從嚴從重處理,絕不姑息。


    ??诼糜谓煌◤V播:《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定》如何體現寬嚴相濟的執法理念和兼顧營造良好營商環境?

    孔令輝:習近平總書記2018年考察海南時強調青山綠水、碧海藍天是海南最強的優勢和最大的本錢。所以我們始終堅持以最嚴格的生態環境保護制度守護海南的綠水青山,這既是習近平總書記的囑托,也是《海南自由貿易港法》及省委、省政府一貫的要求。

    《基準規定》適用規則部分共設定從重處罰情形9項,并在裁量基準部分根據不同的違法行為對環境影響的程度增加處罰幅度。其中就明確對多次實施環境違法行為“屢教不改”、造成突發環境事件、造成跨市縣(區)行政區域重大環境污染的等情形從重嚴厲打擊。因此對違法主觀惡性大,影響惡劣,群眾反映強烈的違法行為我們始終堅決予以打擊,絕不手軟。

    但對于實施違法行為后主動消除或者減輕違法行為危害后果的、主動供述執法部門尚未掌握的生態環境違法行為的、配合執法部門查處生態環境違法行為有立功表現的或者其他非主觀因素導致違法行為等情形的,我們也要給予企業改過自新的機會,依法依規對企業從輕或減輕處罰。這也是旨在引導企業知錯能改、認錯認罰。這也有利于減少不必要的復議、訴訟案件,避免浪費不必要的行政資源和司法資源。

    同時我們在處罰后,通過加大執法宣傳進企業進園區力度和鼓勵市縣開展“一對一”上門服務活動,不斷加大對各類企業的宣傳幫扶,讓更多的企業主動學法、自覺守法。而不是以罰代管,一罰了之,較好的體現處罰與教育相結合的理念,讓執法不再冷冰冰。今年以來,我們深入醫藥行業、天然橡膠加工行業和畜禽養殖行業,開展法治培訓活動,主動送法進企業,幫助企業合法、合規生產經營。

    今后我們將繼續秉持寬嚴相濟的執法理念,嚴格執法、規范執法,營造公平執法的環境,堅決不能讓環境違法者獲利,守法者吃虧。力爭每一起環境行政處罰案件在保證法律效果的同時兼顧社會效應和環境效應,為自貿港建設營造良好的法治環境。


    ??诰W:此次修訂《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定》都考慮了哪些因素?


    伍榮:此次修訂《基準規定》嚴格遵守合法、合理、過罰相當、公平公正的基本原則。一是考慮違法行為造成的環境污染、生態破壞程度,如對造成環境污染、生態破壞程度較低的則處罰權重就相對應的減低,相反如造成環境污染、生態破壞程度較大則處罰權重相應增加。二是考慮違法行為造成的社會影響程度,如實施了違法行為引起群眾上訪,影響惡劣的也相應增加處罰權重。三是考慮違法行為危害的具體對象和區域,如建設項目所在區域是否屬于環境敏感區、是否符合功能規劃區,污染物的排放去向是居民區還是工業區、污染物是一般污染物還是有毒有害污染物等。四是改正違法行為的態度和所采取的措施及其效果,如實施違法行為后是否立行立改、立即停止違法行為或采取措施減少危害后果,調查過程中是否配合調查等。五是違法行為人是初犯還是再犯,如對于首次實施環境違法行為符合不予處罰情形的可以不予處罰,相反如果違法行為人多次實施生態環境違法行為“屢教不改”的,則增加相應的處罰權重。六是違法行為人的主觀過錯程度,如故意實施環境違法行為還是因突發故障導致違法行為的。七是其他與行政處罰裁量有關的因素,如企業是否屬于重點管理單位等因素。


    海南特區報:原《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定》只設定57項執法事項,修訂后增加到292項,為什么會有如此大幅度的變化?

    伍榮:一是為貫徹落實《法治中國建設規劃(2020-2025年)》提出的“要全面推行行政裁量權基準制度,規范執法自由裁量權”的要求,此次我們依據新修訂的《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》及《排污許可管理條例》等法律、法規、規章,結合《海南省生態環境保護綜合行政執法事項清單(2020年版)》,對生態環境行政執法事項進行了全面梳理和更新,除了部分不存在裁量空間或沒有處罰標準的執法事項外,對生態環境行政處罰執法事項基本做到逐項編制“裁量基準”。

    二是在前期調研過程中,各市縣執法部門普遍反映,原設定的57項執法事項的裁量基準,無法滿足當前生態環境保護綜合行政執法的需求,希望增加其他執法事項的裁量基準。此次也是響應市縣的呼聲,修訂是在充分總結原《基準規定》經驗、聽取一線執法人員意見建議的基礎上進行編制裁量基準292項。每一項處罰事項都編制一張裁量基準表,便于市縣執法人員計算處罰金額,簡單實用,即便是執法新人也能很快上手。

    三是從嚴格規范公正文明執法的角度出發,通過全面推行行政裁量權基準制度,利用行政裁量權自我控制手段促進規范行使行政裁量權是很有必要的。

    陳曦:今天的新聞發布會到此結束,謝謝新聞界的各位朋友。

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